โดย : อาทิตย์ ทองอินทร์ (วิทยาลัยนวัตกรรมสังคม มหาวิทยาลัยรังสิต)
หลักการสำคัญอันหนึ่งที่นักศึกษารัฐศาสตร์เป็นต้องได้เคยเรียนกันมาแล้วก็คือ หลักการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Power) ซึ่งสัมพันธ์กับตรรกะของการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจ (the logic of check and balance) รัฐธรรมนูญใดใดก็ล้วนสะท้อนให้เห็นหลักการดังกล่าวด้วยกันทั้งสิ้น ผ่านการออกแบบจัดวางโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงทางอำนาจต่างๆ ในกรอบการเมืองของชาติ พูดอีกแบบ รัฐธรรมนูญในแง่หนึ่งแล้ว ก็คือ สถาปัตยกรรมทางอำนาจ ที่จัดวางองค์ประกอบไว้ในตำแหน่งต่างๆ ตามหลักคิดปรัชญาทางการเมืองที่ผู้ร่าง ผู้ออกแบบเชื่อถือ
หลักการแบ่งแยกอำนาจ ตลอดจนหลักการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจ ยืนอยู่บนฐานคิดของการไม่เชื่อถือในอำนาจที่รวบไว้แห่งเดียวอย่างสมบูรณ์ เพราะ “บุคคลใดก็ตามที่มีอำนาจอยู่ในมือก็มักจะใช้อำนาจเกินเลยอยู่เสมอ เพื่อมิให้มีการใช้อำนาจเกินขอบเขตจึงจำต้องใช้อำนาจหยุดยั้งอำนาจตามวิถี ทางแห่งกำลัง” รากเหง้าเป้าหมายของหลักการแบ่งแยกอำนาจ ก็คือ การรับประกันและปกป้องสิทธิเสรีภาพของประชาชนจากการใช้อำนาจของรัฐ ด้วยการแบ่งแยกอำนาจรัฐไปอยู่ในมือขององค์กรต่างๆ โดยไม่มีองค์กรใดมีอำนาจเด็ดขาดเพียงพอที่จะบังคับประชาชนได้ ทั้งนี้ โดยทั่วไปแล้วอำนาจจะแบ่งแยกออกเป็น 3 ฝ่าย คือ นิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ โดยจัดสรรอำนาจของแต่ละฝ่าย (allocation of powers) ให้ทำงานอย่างอิสระต่อกัน พร้อมขีดแบ่งขอบเขตไม่ให้รุกล้ำเข้ามาก้าวก่ายกัน และให้แต่ละอำนาจถ่วงดุลกันและคานอำนาจกัน
ณ ปัจจุบัน แม้จะมีข้อถกเถียงถึงความล้าสมัยของหลักการแบ่งแยกอำนาจอยู่บ้าง และมีการนำมาแทนที่ด้วยหลัก “การแบ่งแยกหน้าที่” (Separation of Function) หรือหลัก “การแบ่งแยกองค์กร” (Separation of Organization) ก็ตาม แต่หลักที่มาแทนดังกล่าวนั้น ก็ยังให้น้ำหนักอยู่กับตรรกะของการ “Check and Balance” อยู่เช่นเดิม บนฐานคิดที่กล่าวไปในย่อหน้าที่แล้วอยู่เหมือนเดิม จนพอจะกล่าวได้ว่า การไม่รวบอำนาจไว้ที่องค์กร/กลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง แต่จัดวางให้องค์กรผู้ถือครองอำนาจรัฐถ่วงดุล ตรวจสอบซึ่งกันและกัน เป็นกลไก/สำคัญของการเมืองที่รับประกันเสรีภาพของประชาชน
เมื่อย้อนกลับมาพินิจร่างรัฐธรรมนูญไทยในประเด็นข้างต้น ความสิ้นหวังก็พาลเข้ามาสวมครอบ และคงไม่มีประโยคใดจะบรรยายอย่างกระชับได้มากกว่าการกล่าวว่า “แม้ร่างรัฐธรรมนูญจะประกาศเจตนารมณ์ของการกำกับความฉ้อฉลของอำนาจรัฐเป็น สาระสำคัญอยู่ด้วย แต่ปฏิบัติการของเนื้อหาสาระที่บัญญัติไว้ตามร่างฉบับนี้ได้ทำลายหลักการ ตรวจสอบถ่วงดุลไปสิ้นเชิง แล้วแทนที่ด้วยการสถาปนาอำนาจนำให้กับฝ่ายหนึ่งเหนือฝ่ายอื่น” การเดินตามทางที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้โรยไว้ จึงย่อมนำพาไปสู่ปลายทางแห่งหายนะอย่างแน่นอน ด้วยเหตุผล 3 ประการเป็นอย่างน้อย คือ
1. การปราศจากซึ่ง “ผู้เป็นตัวแทน” ของประชาชนอย่างมีความหมาย
ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังคงยึดอยู่กับระบบ 2 สภาเช่นเดิมแต่ต่างตรงวิธีการเข้าสู่ตำแหน่งสมาชิกทั้งสองสภา กล่าวคือ ในส่วนของการเลือกตั้ง ส.ส. จะมีจำนวน 450 – 470 คน มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขต เขตละ 1 คน รวมทั้งสิ้นราว 250 คน กับการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่ออีกราว 200-220 คน ข้อน่าสนใจอยู่ตรงอย่างหลัง คือ นอกจาก เลือกพรรค แล้ว ยัง เลือกคน ที่อยู่ในบัญชีรายชื่อของพรรคเหล่านั้นได้ด้วย
นอกจากนี้ ตามระบบบัญชีรายชื่อแบบเดิม ประเทศคือเขตเลือกตั้งเพียงหนึ่งเดียว แต่ในการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ ประเทศประกอบด้วย 6 เขตเลือกตั้ง ก็คือทั้ง 6 ภาคที่มีอยู่ พูดอีกแบบคือ 1 ภาค 1 เขตเลือกตั้ง 1 บัญชีรายชื่อนั่นเอง
ในแง่นี้ ฝ่ายนักร่างรัฐธรรมนูญก็มองว่า เป็นการเพิ่มอำนาจประชาชนให้พวกเขาสามารถเลือกคนที่อยากให้เป็นผู้แทนมานั่ง เป็น ส.ส.ในสภาได้อย่างแท้จริง ไม่ใช่เลือกพรรค แล้วพรรคก็ไปเลือกนายทุนพรรค เลือกใครต่อใครที่ไม่ได้มาจากประชาชนจริงๆ เข้าไปนั่ง ประเด็นนี้อาจฟังดูเข้าท่า แต่ในมิติของสถาบันการเมือง หลักการเลือกตั้งเช่นนี้มีผลทำให้พรรคการเมืองอ่อนแอลง เราคงจะเห็นนักการเมืองไปเรียนการละครกันมากขึ้น เพราะต่างก็ต้องแข่งขันกันเป็นพระเอก นางเอก แม้กระทั่งในพรรคเดียวกันก็ย่อมต้องแข่งคะแนนนิยมกัน เพื่อให้ประชาชนเลือกตนเอง ไม่ไปเลือกเพื่อนร่วมพรรคที่อยู่ในบัญชีรายชื่ออันเดียวกัน ดังนั้น หากรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ส่งผลทำให้สถาบันพรรคการเมืองเข้มแข็งขึ้น ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็มีแนวโน้มทำให้พรรคการเมืองแตกออกเป็นกลุ่ม มุ้งต่างๆ ภายใน ซึ่งจากประเด็นนี้ อ.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี ก็ได้ตั้งข้อสังเกตในทำนองเดียวกัน แต่เป็นข้อสังเกตต่อการเลือกตั้ง ส.ส.ในภาพรวมว่า
“(ภายใต้การเลือกตั้งระบบใหม่) …ประชาชนมีแนวโน้มเลือกผู้สมัครที่มีชื่อเสียงเป็นที่รู้จัก ส่วนผู้สมัครคนอื่น ๆ ในบัญชี ก็ต้องหาเสียงแข่งกันเพื่อให้ตัวเองถูกเลือก เมื่อเป็นเช่นนี้ เราจะได้เห็นการเลือกตั้งที่เน้นตัวบุคคล มากกว่านโยบายและแบรนด์พรรคการเมือง เคยประเมินประเด็นนี้ไปแล้วว่า จะทำให้พรรคขาดแรงจูงใจนำเสนอนโยบาย ทำให้การซื้อเสียงโดยตัวบุคคลเพิ่มสูงขึ้น และจะทำให้ระบบอุปถัมภ์และเจ้าพ่อท้องถิ่นกลับมามีบทบาทในการเมืองระดับชาติ เพราะทั้ง ส.ส. เขต และ ส.ส.บัญชีรายชื่อ เน้นตัวบุคคลทั้งสองระบบ…” (มติชน, http://www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1429425442)
กระนั้นก็ดี หากพิจารณาในประเด็นต่อๆ ไป ที่เป็นสาระอยู่ในร่างรัฐธรรมนูญ ก็จะพบว่า ตัวของสภาผู้แทนราษฎร หรือ บรรดาผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งนั้น เอาเข้าจริงๆ ก็ไม่ได้มีอำนาจผลักดันอะไรได้มากนักหรอกครับ ผู้ถือครองสิทธิอันเหนือกว่าในการตัดสินใจนโยบายและออกข้อกฎหมายกลับเป็น วุฒิสภา (ซึ่งมีแนวโน้มมีเสียงที่เป็นเอกภาพมากกว่า – ดังจะได้กล่าวถึงต่อไป) และบรรดาองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ถูกเซ็ตขึ้นเพื่อครอบงำอำนาจบริหารและอำนาจ นิติบัญญัติอีกต่อหนึ่งต่างหาก
องค์กรเหล่านี้ส่วนมากไม่ได้ยึดโยงอยู่กับประชาชน หากแต่เป็นบรรดาอรหันตบุคคลผู้ทรงคุณวุฒิ คุณธรรม และเปี่ยมไปด้วยความสมบูรณ์แบบไปทุกๆ ด้าน หากนึกภาพไม่ออกว่า นอกจากพระพุทธองค์ พระอัญญาโกณฑัญญะแล้ว ใครกันอีกนะที่ถึงพร้อมได้มากมายขนาดนี้ ก็ลอง search google ดูหน้าตาของคนที่นั่งร่างรัฐธรรมนูญ และนั่งอยู่ในสภาปฏิรูป สภานิติบัญญัติแห่งชาติทั้งหลาย นั่นแหละครับ เหล่าผู้ชราผู้ทรงศีล
ภาพดังกล่าว คือ สภาพการณ์เบื้องต้นของระบบสภาผู้แทนราษฎรในอนาคตที่ผมอนุมานคร่าวๆ ซึ่งถ้าชำเลืองต่อไปดูที่มาของสมาชิกวุฒิสภา คณะรัฐมนตรี รวมถึงความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างสองสภาแล้ว ก็จะยิ่งเห็นแต่ทางที่เสื่อมถอยลงคลองของประเทศชาติอย่างชัดเจนขึ้น
————————–
